ՀՀ Ազգային ժողովի դերը խորհրդարանական պետության բյուջետային գործընթացում. Հակաճգնաժամային 150 մլրդ դրամի օգտագործումը պետք է լինի նպատակային, արդյունավետ և խնայողաբար. ՄԱՍ 1

ՀՀ կառավարության 2020թ. ապրիլի 23-ի նիստում քննարկվեց 2020թ. պետական բյուջեի մասին օրենքում փոփոխություն և լրացումներ կատարելու մասին օրենքի նախագիծը:

2018թ. նոյեմբերի անդրադարձել եմ ՀՀ օրենսդրության մեջ հաճախակի կատարվող փոփոխություններին, 2019թ. հունվարին՝ պետական բյուջեում կատարվող «վերաբաշխումներ»-ին և «փոփոխություններ»-ին, իսկ նոյեմբերին անդրադարձել եմ բյուջե հավաքագրվող լրացուցիչ միջոցների վերաբերյալ որոշումների կայացմանը և բյուջեի նախագիծը Ազգային ժողով ուղարկելուց հետո կառավարությունում ընթացող նախարարությունների բյուջետային հայտերի քննարկումներին: 2-3 ամիս առաջ սկսեցի հետազոտել 2019թ. ՀՀ պետական բյուջում ՀՀ կառավարության որոշումներով կատարված փոփոխությունները, որպեսզի թվային տեսքով ներկայացնեմ խնդիրները և դրանց բացասական հետևանքները:  Մտածում էի հրապարակել մայիսի կեսերին, 2019թ. բյուջեի կատարման հաշվետվության քննարկումներից անմիջապես առաջ: Բայց ինչպես հաճախ է պատահում, ուրբաթը շաբաթից առաջ եկավ:

2018թ. ապրիլ-մայիսից հետո թվում էր, թե արմատական փոփոխություններ են տեղի ունենալու Հայաստանի Հանրապետության պետական կառավարման բոլոր ոլորտներում, հասարակական քաղաքական կյանքում: Չեմ հիշում, որ մինչև 2018թ. ապրիլ ընդիմադիր ուժերը կամ հասարակական կազմակերպություններն ասեն, որ այս կամ այն ոլորտում ամեն ինչ շատ լավ է և եթե նախորդ ռեժիմը հեռանա, այդ ոլորտում նոր իշխանությունը անելիք չի ունենալու: Հեղափոխությունից անցած երկու տարիների «առաջընթացը» վկայում է, որ կան ոլորտներ որտեղ դանդաղ ենք առաջ գնում, եթե իհարկե ընդհանրապես առաջ ենք գնում: 2019թ. բյուջեի կազմման, կատարման և հաշվետվության քննարկման գործընթացում ՀՀ Ազգային ժողովի դերի ուսումնասիրությունը կօգնի վերհանել որոշ խնդիրներ, նույնիսկ հաշվի առնելով այն հանգամանքը, որ բյուջեն կազմվել և ընդունվել է նախորդ գումարման Ազգային ժողովի կողմից:

Այս ուսումնասիրության մեջ չեմ անդրադարձել բյուջետային ծրագրերին և այդ ծրագրերի ոչ ֆինանսական ցուցանիշներին, քանի որ դրանց ուսումնասիրությունը շատ ավելի շատ ժամանակ է պահանջում և դրանք իմաստ ունեն, եթե գոյություն ունի հաստատված երկարաժամկետ ռազմավարություն: Դրանք բոլորովին առանձին, ավելի դետալացված ուսումնասիրության առարկա պետք է հանդիսանան, որպեսզի պարզվի, թե ինչպես են դրանք կապված տվյալ ոլորտում կուտակված խնդիրների և ՀՀ կառավարության ռազմավարական նպատակների հետ (եթե իհարկե, դրանք սահմանված են ինչ-որ փաստաթղթով), ինչքանով են դրանք առաջնահերթ, այլ նպատակների համեմատ: Դիտարկվող «խնդիրների» և ծագող հարցերի զգալի մասը կապված է «Հայաստանի Հանրապետության 2019 թվականի պետական բյուջեի մասին» ՀՀ օրենքի այն հոդվածների հետ, որոնցով ըստ էության վերացվել են «Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքի հոդված 23-ով նախատեսված սահմանափակումները:

2019թ. ՀՀ պետական բյուջեում փոփոխություններ ենթադրող ՀՀ կառավարության որոշումները շատ են: Շատ շատ են: Նախորդ բոլոր տարիներին պետական բյուջում շատ ավելի քիչ փոփոխություններ են կատարվել: Պետական բյուջեում փոփոխություններ նախատեսող առաջին մի քանի տասնյակ որոշումներն ուսումնասիրելուց և դրանց հիման վրա մի հսկայական excel ֆայլ ստեղծելուց հետո հասկացա, որ այդ ուղղությամբ շարունակելն անիմաստ է: Խնդիրների տեխնիկական ներկայացումը ոչինչ չի տա: Վերջին 14 տարիներին ընդունված և www.arlis.am իրավական տեղեկատվական համակարգում առկա բոլոր որոշումների, ինչպես նաև ՀՀ պետական բյուջեում «փոփոխություններ» և «վերաբաշխումներ» նախատեսող որոշումների թվաքանակների վերաբերյալ տվյալները ներկայացված են աղյուսակում:

Ծանոթություն.

Փոփոխություններ՝ Բյուջեում փոփոխություններ նախատեսող որոշումների քանակը

Որոշումներ՝ ընդամենը որոշումների քանակը

Կշիռը՝ Բյուջեում փոփոխություններ նախատեսող որոշումների տեսակարար կշիռը ՀՀ կառավարության ընդամենը որոշումներում

Եթե 2006թ. բյուջեում փոփոխություն էր ենթադրում ՀՀ կառավարության ամեն 20 որոշումից մեկը, ապա տարիների ընթացքում բյուջեում փոփոխություններ ենթադրող որոշումների տեսակարար կշիռը աստիճանաբար ավելացել է: 2019թ. կառավարության որոշումներից յուրաքանչյուր չորրորդն արդեն վերաբերում էր բյուջեում փոփոխություններին և վերաբաշխումներին: Փոփոխությունների այս ծավալն իհարկե, չի կարող էական ազդեցություն չունենալ ԱԺ կողմից հաստատված բյուջեի ցուցանիշների վրա:

ՀՀ Սահմանադրության համաձայն ՀՀ Ազգային ժողովն ընդունում է պետական բյուջեն  (հոդված 88), վերահսկողություն է իրականացնում պետական բյուջեի կատարման նկատմամբ (հոդված 111) և ընդունում է պետական բյուջեի կատարման մասին որոշումը (հոդված 111):

«Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքի համաձայն պետական բյուջեն ընդունվում է Ազգային ժողովի կողմից: Օրենքի համաձայն բյուջետային համակարգի սկզբունքներից է բյուջեների մուտքերի և ելքերի արտացոլման լրիվությունը: «Լրիվությունը» վերաբերում է ոչ միայն բյուջեի կատարման և հաշվետվություների ներկայացման փուլին, այլ նաև բյուջեի կազմման և Ազգային ժողովի կողմից ընդունման փուլին: Այսինքն ԱԺ կողմից ընդունված բյուջեում պետք է ներառվեն բոլոր եկամուտները և ծախսերը, կամ այլ կերպ ասած, եթե տարվա ընթացքում պարզվում է, որ բյուջեն ստանալու է լրացուցիչ, բյուջեի նախագծի պատրաստման ժամանակ չկանխատեսված եկամուտներ, ապա դրանք պետական բյուջե պետք է ներառվեն Ազգային ժողովի կողմից (այս հարցին ավելի մանրամասն անդրադարձ է կատարվում հետագայում): Օրենքը սահմանում է նաև պետական բյուջեի եկամուտները, ծախսերը և բյուջեի կազմման, քննարկման, ընդունման, կատարման և դրա վերաբերյալ հաշվետվությունների ներկայացման գործընթացը: Բյուջեի բոլոր եկամուտները և ծախսերը պետք է արժանանան ԱԺ հավանությունը:

«Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքի համաձայն «Ազգային ժողովի հաստատած պետական բյուջեում փոփոխություններ և (կամ) լրացումներ կարող են կատարվել Ազգային ժողովի պատգամավորների, Ազգային ժողովի խմբակցությունների, կառավարության առաջարկությամբ՝ օրենսդրության նախաձեռնության կարգով», իսկ «պետական բյուջեում փոփոխությունները և լրացումները կատարվում են օրենքով»: «Պետական բյուջի կատարման ընթացքում կառավարությունը, իր սահմանած կարգով, կարող է տվյալ տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքով հաստատված հատկացումների ընդհանուր գումարի երեք տոկոսի սահմաններում վերաբաշխել տվյալ օրենքով սահմանված ինչպես ծրագրերի, այնպես էլ ծրագրերի միջոցառումների միջև՝ դրանց գծով օրենքով հաստատված հատկացումների գոմարները (եթե տվյալ տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքով այլ բան նապատեսված չէ)»: Փակագծերի «եթե»-ն և դրա հիման վրա բյուջեի ձևակերպումները ուսումնասիրության կարիք ունեն:

«Հայաստանի Հանրապետության 2019 թվականի պետական բյուջեի մասին» ՀՀ օրենքի հոդված 7-ի և 9-ի ձևակերպումները ՀՀ կառավարությանը հնարավորություն են տալիս մեղմել «Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքով նախատեսված սահմանափակումների ազդեցությունը: Այս ձևակերպումների մի մասը բոլորովին նոր է: 2019թ. պետական բյուջեի մասին օրենքի հոդված 7-ի կետ 21-ի սահմանափակումը՝ որով որոշ փոփոխություններ «Հայաստանի Հանրապետության բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքի հոդված 23-ի 3-րդ մասի իմաստով վերաբաշխում չեն համարվում 2016թ., 2017թ. և 2018թ պետական բյուջեների մասին օրենքներում, որոնք ընդունվել են «հին» Հայաստանում, առկա չէր: Այդ ձևակերպումը օրենք է մուտք գործել 2019թ. և 2020թ.:

Բյուջեն քարին գրված սեպագիր արձանագրություն չէ և ենթակա է փոփոխությունների: Իհարկե բյուջեն կատարելու ընթացքում ՀՀ կառավարությունը պետք է ունենա ճկունություն: Սակայն ստորև ներկայացվող տվյալները պետք է որ համոզիչ լինեն, որ ճկունություն ասվածն այս դեպքում տեղին չէ և բյուջեի կազմումը և կատարումը տեղի է ունենում ԱԺ կողմից գրեթե ամենաթողության միջավայրում, ինչն էլ արդեն տարիներ շարունակ արտացոլվում է ինչպես ԱԺ կողմից որպես օրենք հաստատված և ՀՀ կառավարության կողմից դրա կատարման մասին համախառն, այնպես էլ առանձին ծրագրերի ու միջոցառումների պլանային և փաստացի թվերի ահռելի տարբերություններում:

Խիստ կարևոր է, որպեսզի Ազգային ժողովը վերահսկողություն իրականացնի բյուջետային գործընթացի նկատմամբ, որպեսզի երաշխավորի, որ բաց, թափանցիկ, հաշվետու և պատասխանատու կառավարման միջոցով իշխանությունն ապահովում է հատկացված միջոցների նպատակային, արդյունավետ և խնայողական օգտագործում:

Այս ուսումնասիրության մեջ բարձրացված խնդիրները կամ առնվազն դրանց բացարձակ մեծամասնությունը նոր չեն ծագել և տարիների պատմություն ունեն: Սակայն արձանագրված խնդիրների մի մասը խորացել է «նոր» Հայաստանում:

Իրավաբան չեմ և ներքաշվել և չեմ ներքաշվելու բյուջետային օրենսդրության ձևակերպման իրավական տեխնիկայի առանձնահատկությունների վերաբերյալ որևէ բանավեճի մեջ: Դիտարկումները սկզբունքային են և դրանց ընդունումը ենթադրում է համակարգային փոփոխություններ: Նաև պարբերաբար չեմ օգտագործելու «իմ կարծիքով» ձևակերպումը և պետք է հասկանալ, որ բոլոր այն դեպքերում, երբ հղում չեմ կատարում օրենքներին, կառավարության և այլ որոշումների, ներկայացնում եմ իմ կարծիքը:

Պետական ֆինանսական կառավարման առկա թերությունները, բյուջետային օրենսդրության ներկա ձևակերպումներն ու դրանց մեկնաբանությունները, հսկողական և վերահսկողական համակարգերի բացերը լայն հնարավորություններ են ստեղծելու առողջապահական ճգնաժամին հետևող ֆինանսատնտեսական անկմանը հակազդելու նպատակով հատկացվող բյուջետային միջոցների ոչ նպատակային, ոչ արդյունավետ, ոչ խնայողաբար օգտագործման համար: 2009թ. ՀՀ կառավարությունը Ռուսաստանի Դաշնությունից 500 մլն դոլար պարտք վերցրեց ֆինանսատնտեսական ճգնաժամը հաղթահարելու համար: Ինչպե՞ս օգտագործվեցին այդ միջոցները: Եթե կարծում եք, որ 2009թ. հետո ՀՀ պետական ֆինանսական կառավարման համակարգն այնպիսի զարգացում է ապրել, որ ճգնաժամի հաղթահարմանն ուղղվող միջոցների մեծ մասը նպատակային, արդյունավետ և խնայողաբար է օգտագործվելու, ապա մտահոգվելու կարիք չունեք: Եթե ձեր լավատեսությունը կառուցված է մեկ կամ մի քանի ղեկավարների անձնական դրական հատկանիշների և ձգտումների վրա, ապա հասարակությունը մտահոգ լինելու առիթ ունի, քանի որ ոչ մի անհատ չի կարող փոխարինել պետական կառավարման հսկողական և վերահսկողական մեխանիզմներին: Բարի մտադրություններով, ազնիվ և պարկեշտ անհատը անհրաժեշտ, բայց ոչ բավարար պայման է բաց, թափանցիկ, հաշվետու և պատասխանատու կառավարման,  բյուջետային միջոցների նպատակային, արդյունավետ և խնայողական օգտագործման համար:

Ո՞վ պետք է հետամուտ լինի, որպեսզի ՀՀ կառավարությունը Ազգային ժողով ներկայացնի բյուջետային ծրագրեր, որոնք թույլ են տալիս հասնել Հայաստանի Հանրապետության ռազմավարական նպատակներին: Ո՞վ կարող է երաշխավորել, որ հատկացումների փոփոխությունների արդյունքում ռազմավարական նպատակները ավելի քիչ հասանելի չեն դառնում: Թե՞ ընթացքում կառավարությունը փոխում է նաև ռազմավարական նպատակները: Ո՞վ և ինչպե՞ս պետք է վերահսկողություն իրականացնի բյուջեի, դրա առանձին ծրագրերի, դրանում կատարվող փոփոխությունների և ներկայացված հաշվետվությունների որակի նկատմամբ:

Շարունակելի

Արտակ Քյուրումյան