Պետական բյուջեում «վերաբաշխու՞մ», թե՞ «փոփոխություն»

«Բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքի 23-րդ հոդվածի 3-րդ մասի առաջին պարբերության համաձայն «Ազգային ժողովի հաստատած պետական բյուջեում փոփոխություններ և (կամ) լրացումներ կարող են կատարվել ԱԺ պատգամավորների, ԱԺ խմբակցությունների, կառավարության առաջարկությամբ` օրենսդրական նախաձեռնության կարգով», իսկ նույն հոդվածի 9-րդ մասի համաձայն «պետական բյուջեում փոփոխությունները և լրացումները կատարվում են օրենքով»:

«Բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքի հոդված 21-ի 3-րդ մասի 3-րդ և հոդված 23-ի 3-րդ մասի 2-րդ պարբերությունները կառավարությանը թույլ են տալիս պետական բյուջեի կատարման ընթացքում, իր սահմանած կարգով, տվյալ տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքով հաստատված հատկացումների ընդհանուր գումարի երեք տոկոսի սահմաններում վերաբաշխել տվյալ օրենքով սահմանված ինչպես ծրարգրերի (և «ծախսային ծրագրերի»), այնպես էլ ծրագրերի միջոցառումների միջև՝ դրանց գծով օրենքով հաստատված հատկացումների գումարները (եթե տվյալ տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքով այլ բան նախատեսված չէ):

«Բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքը չի սահմանում «վերաբաշխում» և «փոփոխություն» հասկացությունները և չի ներկայացնում դրանց տարբերությունը: Հրաչյա Աճառյանի անվան լեզվի ինստիտուտի կողմից 1980թ. հրապարակված «Ժամանակակից հայոց լեզվի բացատրական բառարանը» «փոփոխություն» բառը բացատրում է որպես «մի դրությունը ուրիշ դրության փոխվելը, ուրիշ կերպ դառնալը», իսկ «վերաբաշխել» բառը բացատրում է որպես «նորից՝ վերստին բաշխել, մի անգամ բաշխվածը կրկին բաշխել»:

Կարելի է տարբեր կերպ մեկնաբանել «Բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքի բառախաղը, սակայն պետք է հասկանալ, թե ինչով է «փոփոխությունը» տարբերվում «վերաբաշխումից», քանի որ առաջինը ենթադրում է ԱԺ ակտիվ միջամտություն, իսկ երկրորդի լիազորությունը վերապահված է կառավարությանը: Վերջին տարիներին ՀՀ պետական բյուջեում «փոփոխություններ» չեն կատարվել, սակայն բյուջեի կատարման ընթացքում կառավարությունը ԱԺ կողմից կատարված հատկացումների միջև մեծ թվով «վերաբաշխումներ» է կատարել: 2014-2017թթ.-ի պետական բյուջեների կատարման վերաբերյալ հաշվետվությունների «վերաբաշխումների» արդյունքում կրթության բյուջեն, ԱԺ կողմից հաստատված բյուջեի համեմատ նվազել է 2,17-6,98 տոկոսով:

Կրթության բյուջեի կրճատումները (որպես ԱԺ կողմից հաստատված հատկացումների %)

Վերաբաշխումը փոփոխության ձևերից մեկն է: Ցանկացած վերաբաշխում փոփոխություն է: Արդյոք վերաբաշխու՞մ է այն դեպքը, երբ հատկացումներ են կատարվում ծրագրերի և միջոցառումների համար, որոնք ԱԺ կողմից չեն հաստատվել: Օրինակ, ԱԺ կողմից հաստատված 2017թ. պետական բյուջեում գոյություն չեն ունեցել «Պետական ծառայողներին մատչելի բնակարաններով ապահովման ծրագիր» և «Պետական ծառայողներին մատչելի բնակարաններով ապահովման ծրագիր (Երևան քաղաքի Ադոնց 6 հասցե)»: Սակայն ՀՀ կառավարությունը 2017թ. պետական բյուջեում այդ երկու նպատակների համար նախատեսել է համապատասխանաբար 1,157,496.1 հազար և 2,438,627.2 հազար դրամ ֆինանսավորում և հատկացրել է 1,157,281.15 հազար և 2,438,583.95 հազար դրամ: Հիմա սա վերաբաշխու՞մ է, թե՞ փոփոխություն: Չէ՞ որ 06-01-01-03 և 06-01-01-04 դասակարգումներով հատկացում ԱԺ-ն չի նախատեսել, քանի որ 2017թ.-ի բյուջեի մասին օրենքի գործառնական դասակարգման 06 բաժնի 01 խմբի 01 դասում 03 և 04 ծրագրեր ուղղակի չեն եղել: Որպեսզի վերը նշված գումարը հատկացներ, ՀՀ կառավարությունը փոխել է բյուջեն, այնտեղ նոր՝ 03 և 04 ծրագրերի համար տողեր է ավելացրել և այդ տողերով ՀՀ կառավարությանն առընթեր քաղաքաշինության պետական կոմիտեին գումար է հատկացրել, ինչի արդյունքում 06-01-01 դասակարգմամբ ԱԺ կողմից նախատեսված 630 մլն հատկացումը կառավարության որոշմամբ հասել է 4226 մլն դրամի:

Օրենսդիրը ֆինանսավորում չի նախատեսել նաև «Հորիզոն-2020 հետազոտությունների և նորարաության շրջանակային ծրագիր (2014-2020)» ծրագրի համար: ԱԺ կողմից հաստատված օրենքում 09-08-01-03 տող չի եղել, սակայն ՀՀ կառավարությունն ավելացրել է այդ տողը, այդ տողով 195,631.5 հազար դրամ նախատեսել և ՀՀ կրթության և գիտության նախարարության գիտության պետական կոմիտեին հատկացրել 195,565.7 հազար դրամ: Նման դեպքեր կան նաև նախորդ տարիների բյուջեների հաշվետվություններում:

Պարզաբանման կարիք ունի պետական բյուջեում վերաբաշխման թույլատրելի առավելագույն մեծության որոշման մեխանիզմը: Ինչպես նշվել է վերևում «Բյուջետային համակարգի մասին» ՀՀ օրենքը թույլ է տալիս վերաբաշխումներ կատարել «պետական բյուջեի մասին օրենքով հաստատված հատկացումների ընդհանուր գումարի 3 տոկոսի սահմաններում»: Եթե հատկացումներ բառը վերաբերում է բյուջետային ծախսերին, ապա 2017թ. համար հաստատված ծախսերի ընդհանուր գումարի 3 տոկոսը կազմում է 40,8 մլրդ դրամ: Պարզ չէ, թե բոլո՞ր վերաբաշխումների գումարը չի կարող գերազանցել այս մեծությունը, թե՞ յուրաքանչյուր վերաբաշխումը:

Գոյություն ունի՞ արդյոք սահմանափակում յուրաքանչյուր ծրագրի համար: Յուրաքանչյուր տարվա պետական բյուջեի կատարման վերաբերյալ հաշվետվություններում կարելի է հանդիպել մի շարք դեպքերի, երբ վերաբաշխումների արդյունքում տվյալ ծրագրի մեծությունը ենթարկվել է զգալի փոփոխության: Օրինակ, 2017թ. պետական բյուջեի կատարման վերաբերյալ հաշվետվության համաձայն՝ «Նախնական (արհեստագործական) և միջին մասնագիտական կրթության ծրագրին» ՀՀ ԱԺ կողմից կատարված  9,585,513.9 հազար դրամի հատկացումը տարվա ընթացքում ՀՀ կառավարության կողմից նվազեցվել է մինչև 8,049,649.2 հազար դրամ, կամ 16%-ով։ «Հաշմանդամ և կարիքավոր երեխաներին օրթեզներով և կորսետներով ապահովման ծառայություններ» միջոցառման ֆինանսավորումը նվազեցվել է մինչև 37.5%-ով, իսկ «Երեխաների ստոմատոլոգիական առաջնային կանխարգելման ծառայություններ» և «Բժիշկ մասնագետների ժամանակավոր ուղեգրման միջոցով ՀՀ մարզային առողջապահական կազմակերպություններում բժշկական ծառայությունների մատուցում» միջոցառումների համար ՀՀ ԱԺ կողմից կատարված համապատասխանաբար 83,366,4 հազար և 20,229,9 հազար դրամ հատկացումներն ընդհանրապես 0-ացվել են:

Բյուջեում «վերաբաշխում-փոփոխություն» կատարելու նախաձեռնությամբ հանդես են գալիս գրեթե բոլոր նախարարությունները: 2018թ. նոյեմբեր-դեկտեմբեր ամիսներին 2018թ. պետական բյուջեում վերաբաշխումներ կատարելու վերաբերյալ կառավարության նիստերին նախարարությունների և գերատեսչությունների առաջարկությամբ կատարված 91 «վերաբաշխումների» վերաբերյալ տեղեկատվությունը ներկայացված է ստորև:

2018թ. դեկտեմբերի 6-ի №1403-Ն որոշումը, որը վերաբերում է կրթության բաժնի ֆինանսավորումը 690,711.8 հազար դրամով նվազեցնելուն (այդ թվում, նախադպրոցական և տարրական ընդհանուր կրթության ծախսերը՝ 216,925.9 հազար, միջնակարգ ընդհանուր կրթության հատկացումները՝ 495,436.8 հազար դրամով, իսկ մի քանի խմբերին հատկացումները որոշ չափով ավելացել են) և նույն չափով «Հիմնական բաժիններին չդասվող պահուստային ֆոնդերի» գծով հատկացումներն ավելացնելուն, ներկայացվել է ՀՀ ֆինանսների նախարարության կողմից: Որոշման նախագծի հիմնավորումներում նշվում է, որ նախագիծը մշակվել է Ֆինանսների նախարարության կողմից՝ ԿԳՆ-ի, ՀՀ մարզպետարանների և Երևանի քաղաքապետարանի տվյալների հիման վրա, սակայն չի նշվում, թե ոլորտին կատարվող հատկացումները կրճատելու համար ԿԳՆ-ն տվե՞լ է իր համաձայնությունը: Արդյոք սա նշանակում է, որ կառավարության կարծիքով պետական հանրակրթական համակարգում բոլոր խնդիրները լուծված են, կրթության բնագավառում ֆինանսավորում պահանջող այլ գործեր չկան, և կարելի է «խնայված» միջոցներն ուղղել պահուստային ֆոնդ այլ նպատակներով օգտագործելու համար:

Այն հանգամանքը, որ այս որոշումն ընդունվել է որպես «չզեկուցվող» և ՀՀ ԿԳՆ-ն չի ընդվզել ԱԺ կողմից կրթությանը կատարված հատկացումները կրճատելու դեմ, մտահոգիչ է: Այս պայմաններում, երբ ԿԳՆ-ն չի պաշտպանում ԱԺ կողմից կրթության ոլորտին կատարված հատկացումները (համենայն դեպս, այս դեպքում չկա դրա վկայությունը), խիստ կարևոր է դառնում, որպեսզի բյուջեում «փոփոխություն-վերաբաշխումների» վերաբերյալ կառավարության որոշումների նախագծերը հանրային կարծիքի ներկայացվեն իրավական ակտերի նախագծերի www.e-draft.am կայքում:

Մի դեպքում նախարարությունը արտաբյուջետային հաշվի միջոցների ծախսման 2018թ. նախահաշիվ է հաստատում 2018թ. դեկտեմբերին, բյուջետային տարվա ավարտից 2-3 շաբաթ առաջ: Հասկանալի չէ, թե երբ են նախարարությունները պատրաստվում օգտագործել կառավարության վերջին նիստի ժամանակ կատարված վերաբաշխումներով իրենց հատկացված գումարները: Արդյոք տարվա վերջին 1-2 աշխատանքային օրերը բավարա՞ր են դրա համար: Արդյոք այս գումարների օգտագործումը կապված չէ՞ պետական գնումների հետ և չպետք է իրականացվեն գնման ընթացակարգեր:

Վերջին տարիներին ՀՀ կառավարությունը կարողացել է յուրաքանչյուր տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքում նախատեսել դրույթ, որն ըստ էության իրեն հնարավորություն է տալիս կատարել անսահմանափակ ծավալով «վերաբաշխումներ»: Օրինակ, 2018թ. պետական բյուջեի մասին օրենքում դա հոդված 11-ն է: Օգտվելով պետական բյուջեի մասին օրենքով տրվող այս լիազորություններից կառավարությունը «վերաբաշխում» անվան տակ մեծ ծավալով փոփոխություններ է կատարել պետական բյուջեներում, որոնց անդրադարձել եմ սույն թվականի նոյեմբերի 29-ին (https://factor.am/103698.html):

Պետական բյուջեում «վերաբաշխում-փոփոխությունների» հարցում Ն. Փաշինյանի կառավարությունը նախորդների համեմատ ավելի հեռու է գնացել։ 2019թ. պետական բյուջեի մասին օրենքի հոդված 9-ի 1-ին մասի համաձայն կառավարությունն արդեն կարող է անհրաժեշտության դեպքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարել պետական բյուջեում, ինչը կարծես ուղիղ հակասում է «Բյուջետային համակարգի մասին» օրենքի հոդված 23-ի 3-րդ և 9-րդ մասերին, որոնց համաձայն պետական բյուջեում փոփոխությունները և լրացումները կատարվում են օրենքով, ԱԺ պատգամավորների, խմբակցությունների և կառավարության առաջարկությամբ՝ օրենսդրական նախաձեռնության կարգով: Հոդված 23-ի 3-րդ և 9-րդ մասերում «եթե տվյալ տարվա պետական բյուջեի մասին օրենքով այլ բան նախատեսված չէ» արտահայտությունը չի օգտագործվում:

Կառավարության ներկայացուցիչներն, իհարկե, կասեն, որ կառավարությունը գործում է իր լիազորությունների սահմաններում: Սակայն հարցն այն  է, որ անցած ժամանակաշրջանում ԱԺ-ն բյուջեում «վերաբաշխում-փոփոխությունների» առումով լայն լիազորություններ է տվել կառավարությանը: Ժամանակը ցույց կտա, թե կկարողանա՞ արդյոք 7-րդ գումարման ԱԺ-ն վերականգնել երկրի կարևորագույն ֆինանսական փաստաթղթի նկատմամբ իր իշխանությունը, թե՞ կառավարությունը կշարունակի տնօրինել այն և իր հայեցողությամբ փոփոխություններ կատարել այդ փաստաթղթում: Մեր երկիրը խոշոր փոփոխությունների ակնկալիքների ժամանակաշրջան է մտել, և յուրաքանչյուր խոշոր փոփոխություն բաղկացած է բազմաթիվ փոքր փոփոխություններից, որոնց օգնությամբ ՀՀ քաղաքացիները վերականգնում են իրենց իրավունքներն ու ստանձնում են Սահմանդրությամբ իրենց ամրագրված իշխանությունը:

Արտակ Քյուրումյան