Կառավարությունը խախտել է «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքը և իր իսկ կողմից սահմանված ընթացակարգը. ինչո՞ւ ցանկացած տնային տնտեսությանը վերաբերող կարևորագույն օրենքի նախագիծը հանրային քննարկում չի անցել

2020թ. հունիսի 25-ին ՀՀ Ազգային ժողովը 77 կողմ 11 դեմ և 1 ձեռնպահ ձայներով  ընդունեց «Հայաստանի Հանրապետության հարկային օրենսգրքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարելու մասին» օրենքը: Թվում էր, թե հակահեղափոխությունը և «հին» ռեժիմը ևս մեկ ջախջախից պարտություն կրեցին:

Սակայն օրենքի ընդունումից հետո սկսվեցին դրա բուռն քննարկումներ: 2020թ. հուլիսի 2-ին ազգագրագետ Հրանուշ Խառատյանի, ԱԺ պատգամավոր Արտակ Մանուկյանի և կադաստրի կոմիտեի նախագահի տեղակալ Արման Պետրոսյանի հետ «Ա1+»-ի օնլայն եթերում քննարկում էինք արդեն ընդունված օրենքը :

Ինձ անհասկանալի էր, թե ինչու օրենքի նախագիծը հանրային քննարկում չի անցել մինչև դրա ընդունվելը և ակտիվ քննարկվում էր օրենքն ընդունվելուց հետո: Պարոն Մանուկյանը վստահեցրեց (ձայնագրության 31:45 և 1:10:25 րոպեներ), որ «այս նախագիծը ներկայացվել է կառավարության կողմից, ինչը ենթադրում է առնվազն ի-դրաֆթում նման նախագծի, կամ մտադրության մասին առկայություն: Դրանից հետո եկել է Ազգային ժողով: Ազգային ժողովում քննարկվել է նորմալ ռեժիմով, այսինքն չի եղել որևէ արտահերթություն:»: Ես պարոն Մանուկյանին խնդրեցի ՀՀ կառավարության հետ ճշտել հանրային քննարկում անցնելու հանգամանքը: Պարոն Մանուկյանը հավաստիացրեց, որ այդ մասին հարցում կուղարկի ՀՀ կառավարություն: Տիկին Խառատյանն իր երախտիքը հայտնեց պարոն Մանուկյանին նրա համար  (ձայնագրության 43:25 րոպե), որ նա հայտարարեց, որ «ի-դրաֆտում կախված էր, թող գնային մարդիկ հետաքրքվեին», դրանով մատնանշելով հանրային կարծիքի հանդեպ իշխանությունների ունեցած ինչ որ առումով քամահրական վերաբերմունքը:

Քանի որ որևէ արձագանք չստացա, որոշեցի ինքս պարզել, թե երբ է օրենքի նախագիծը հանրային քննարկում անցել:

ՀՀ Ազգային ժողովի էջում առկա է Արարատ Միրզոյանին ուղղված Նիկոլ Փաշինյանի գրությունը, որում վարչապետը նշում է, որ ներկայացնում է «օրենսդրական նախաձեռնությանը հավանություն տալու և անհետաձգելի համարելու վերաբերյալ Հայաստանի Հանրապետության կառավարության 2020 թվականի մայիսի 27-ի №915-Ա որոշումը»: Այսինքն, այնուամենայնիվ, իրականությանը չի համապատասխանում այն պնդումը, որ օրենքը հրատապության կարգով չի անցել: Վարչապետի գրությունը և ՀՀ կառավարության 2020թ. մայիսի 27-ի №915-Ա որոշման  վերնագիրն արձանագրում են օրենքի նախագիծն անհետաձգելի համարելու հանգամանքը:

«Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի հոդված 3-ի առաջին մասի համաձայն «Օրենսդրական ակտերի նախագծերը ենթակա են հանրային քննարկման, բացառությամբ միջազգային պայմանագրի վավերացման (դրան միանալու) մասին օրենքի նախագծի»: Այսինքն, «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքը չի ասում, որ օրենքը կարող է հանրային քննարկում անցնել, այլ իմպերատիվ կերպով սահմանում է, որ օրենսդրական ակտերի նախագծերը ենթակա են հանրային քննարկման:

ՀՀ կառավարության 2018թ. հոկտեմբերի 10-ի «Հանրային քննարկումների կազմակերպման և անցկացման կարգը սահմանելու և Հայաստանի Հանրապետության կառավարության 2010 թվականի մարտի 25-ի №296-Ն որոշումն ուժը կորցրած ճանաչելու մասին» №1146-Ն որոշման հավելվածով հաստատված կարգի (այսուհետ՝ կարգ) 3-րդ կետի համաձայն «Պետական կառավարման համակարգի մարմինների կողմից մշակվող Հայաստանի Հանրապետության կառավարության նորմատիվ որոշումների նախագծերը պարտադիր ենթակա են հանրային քննարկման սույն կարգով սահմանված ընթացակարգով, բացառությամբ ռազմական և արտակարգ դրություն հայտարարելու մասին Հայաստանի Հանրապետության կառավարության որոշումների նախագծերի»: Առաջարկում եմ ուշադրություն դարձնել, որ կարգը սահմանում է, որ նախագծերը պետք է պարտադիր հանրային քննարկում անցնեն: Կարծում եմ չարժե նշել, որ «Հայաստանի Հանրապետության հարկային օրենսգրքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարելու մասին» 2020 թվականի հունիսի 25-ի ՀՕ-332-Ն օրենքը չի վերաբերում ռազմական և արտակարդ դրություն հայտարարելուն և չէր կարող չքննարկվել այդ պատճառով:  Կարգի 10-րդ կետի համաձյան «Հանրային քննարկումը պարտադիր իրականացվում է քննարկում իրականացնող մարմնի պաշտոնական ինտերնետային կայքում և Հայաստանի Հանրապետության արդարադատության նախարարության կողմից վարվող իրավական ակտերի նախագծերի հրապարակման միասնական կայքում (այսուհետ՝ միասնական կայք) հրապարակման եղանակով»: ՀՀ արդարադատության նախարարությունը համակարգում է www.e-draft.am միասնական կայքի աշխատանքները և մշտադիտարկում է տվյալ կայքում տեղադրված փաստաթղթերի նախագծերը:

Քանի որ ՀՀ ֆինանսների նախարարության ինտերնետային կայքում և www.e-draft.am կայքում ՀՀ ֆինանսների նախարության և կադաստրի կոմիտեի էջերում 2019թ. հոկտեմբերից 2020թ. մայիս ամիսներին հանրային քննարկման ներկայացված փաստաթղթերի թվում չկարողացա գտնել վերը նշված օրենքի նախագծի հանրային քննարկմանը վերաբերող նյութերը, 2020թ. հուլիս-սեպտեմբեր ամիսներին երեք անգամ դիմեցի ՀՀ արդարադատության նախարարությանը:

Իմ առաջին գրությանն ի պատասխան ՀՀ արդարադատության նախարարությունը նշել է (2020թ. օգոստոսի 4-ի 10.3/17099 գրություն), որ ՀՀ կառավարության 2018թ. հոկտեմբերի 10-ի  №1146-Ն որոշման հավելվածով հաստատված հանրային քննարկումների կազմակերպման և անցկացման կարգի «10-րդ կետի համաձայն՝ հանրային քննարկումը պարտադիր իրականացվում է նաև Արդարադատության նախարարության կողմից վարվող իրավական ակտերի նախագծերի հրապարակման միասնական (www.e-draft.am) կայքում (այսուհետ՝ e-draft.am կայք) հրապարակման եղանակով»:

Երկրորդ գրության մեջ  (2020թ. օգոստոսի 10.3/18090) ՀՀ արդարադատության նախարարությունը չէր տրամադրել www.e-draft.am կայքում վերը նշված օրենքի նախագծի հանրային քննարկման էջի հղումը կամ ամփոփաթերը և պատասխանել էր, որ «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի համաձայն «հանրային քննարկում չանցած Կառավարություն ներկայացված նախագիծը Կառավարությունը կարող է վերադարձնել այն ներկայացնող մարմին: Ուստի, տվյալ օրենքով սահմանվում է ոչ միայն օրենսդրական ակտերի նախագծերի հանրային քննարկման ներկայացնելու պահանջ, այլ նաև նախատեսվում է նախագծերի հանրային քննարկմանը չներկայացնելու հնարավորություն, որի պարագայում վերադարձնելու հայեցողությունը թողնված է ՀՀ կառավարությանը:»

Երրորդ գրության մեջ (2020թ. սեպտեմբերի 16-ի 10.3/20811-20 գրություն) ՀՀ արդարադատության նախարարությունը նորից նշել է, որ «հանրային քննարկման ենթակա՝ հանրային քննարկում չանցած Կառավարություն ներկայացված նախագիծը Կառավարությունը կարող է վերադարձնել այն ներկայացնող մարմին:»

ՀՀ արդարադատության նախարարությունից չհաջողվեց ստանալ www.e-draft.am կայքում «Հայաստանի Հանրապետության հարկային օրենսգրքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարելու մասին» 2020 թվականի հունիսի 25-ի ՀՕ-332-Ն օրենքի նախագծի հանրային քննարկման հղումը և քննարկման ամփոփաթերթը, ինչը հիմք է տալիս մտածել, որ մինչև ՀՀ Ազգային ժողով ներկայացնելը ՀՀ կառավարությունն այն չի ներկայացրել հանրային քննարկման, ինչն իր իսկ 2018թ. հոկտեմբերի 10-ի №1146-Ն որոշմամբ հաստատված կարգի խախտում է:

2020թ. մայիսի 27-ին կայացած ՀՀ կառավարության նիստի օրակարգին վերաբերող նյութերում ևս հանրային քննարկման մասին հիշատակում չկա: Նիստի օրակարգում ներառված նյութերում առկա է ՀՀ վարչապետի աշխատակազմի ղեկավարին ուղղված ՀՀ ֆինանսների նախարարի գրության պատճենը, որում նշվում է նախագծի հրատապության մասին և որ այն ներկայացվել է պետական մարմիններին, սակայն չի հիշատակվում հանրային քննարկում անցնելու հանգամանքը:

Այսպիսի գործելաոճը չի համապտասխանում բաց, թափանցիկ, հաշվետու և պատասխանատու կառավարման պահանջներին:

Սա ՀՀ կառավարության նման գործելաոճի առաջին դեպքը չէ, սակայն հավանաբար այն դեպքերից մեկն է, երբ հանրային քննարկում չի անցնում ըստ էության հանրության ցանկացած ներկայացուցչի վրա ֆինանսական բեռ ավելացնող կարևորագույն օրենքի նախագիծը:

Այսպիսի գործելաոճն անընդունելի է:

Հետաքրքիր է, որ 2019թ. սեպտեմբերի 11-ին, երբ անշարժ գույքի կադաստրի կոմիտեի ղեկավար Սահրատ Պետրոսյանը ներկայացնում էր «Անշարժ գույքի հարկով հարկման նպատակով անշարժ գույքի շուկայական արժեքին մոտարկված կադաստրային գնահատման կարգը սահմանելու մասին» ՀՀ օրենքի նախագիծը, հայտարարեց. «Հաջորդիվ Կառավարությունը Հարկային օրենսգրքով սահմանելու է չհարկվող շեմը, դրույքաչափը եւ այն միջակայքը, որոնցով մենք դրույքաչափերի մասով ունենալու ենք փոփոխություն։ Շատ կարեւոր է, որ նշենք, որ այս օրենքի ընդունումը դեռեւս չի նշանակում որեւէ հարկի բարձրացում։ Մենք սրանով ֆիքսում ենք մի մեթոդաբանություն, որով պետությունը կամ հանրությունը կարողանում է շուկայականին մոտարկված կերպով գնահատել անշարժ գույքը եւ կարող է տարբեր կիրառություններ ունենալ։»

Իսկ արդեն 2020թ. հունիսի 24-ին, ԱԺ-ում «Հայաստանի Հանրապետության հարկային օրենսգրքում փոփոխություններ եւ լրացումներ կատարելու մասին» օրենքի նախագծի քննարկման ժամանակ տնտեսական հանձնաժողովի նախագահ Բաբկեն Թունյանը հայտարարում էր  «ես ուզում եմ՝ մենք մի կարեւոր բան ֆիքսենք. նախագիծը, որը մենք հիմա քննարկում ենք ու պիտի ընդունենք, ոչ թե վատ նախագիծ է, այլ լավ, այսինքն` սա ոչ թե վատթարացնող ազդեցություն ունի, այլ մեղմացնող ազդեցություն ունի: Վատթարացնող ազդեցություն ունեցել է էն նախագիծը, որն անցած տարի ենք ընդունել, այսինքն` երբ մենք իրականությունից շեղված կադաստրային արժեքները մոտարկեցինք շուկայականին, եւ դա պետք է ուժի մեջ մտներ 2020 թվականի հունվարի 1-ից, ու եթե մենք հիմա գույքահարկով էս փոփոխությունը չանենք, ստացվում էր, որ մարդկանց կողմից վճարվելիք գույքահարկերն աստղաբաշխական աճ էին ունենալու:»

Երկու պետական բարձրաստիճան պաշտոնյաների ձևակերպումներում հակասություններ կան: Անհրաժեշտության դեպքում հանրությանն իհարկե կներկայացնեն համոզիչ մեկնաբանություններ:

Հետաքրքիր է նաև հունիսի 24-ի ԱԺ նիստում ՀՀ ֆինանսների նախարարի տեղակալ Ա. Պողոսյանի այն պնդումը, որ «խնդիր չի դրվել՝ լրացուցիչ հարկային դրույքաչափ բարձրացնել, իհարկե, բացառությամբ այն դեպքի, երբ այդ խորհրդանշական դրույքաչափն առաջարկվում է չհարկվող շեմի պարագայում»: Ստացվում է, ՀՀ կառավարությունը չի խորհել «տեսանելի հարստությունը» հարկելու մասին և դա ինչ որ առումով պատահաբար է ստացվել, իսկ այ չհարկվող շեմի դեպքում «խորհրդանշական դրույքաչափ» ներմուծվել է կանխամտածված:

Մի շատ հետաքրքիր դիտարկում ևս: Համաձայն պարոն Թունյանի, քննարկվող նախագիծը «ոչ թե վատթարացնող ազդեցություն ունի, այլ մեղմացնող ազդեցություն ունի»: «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքի հոդված 23-ը չունի օրենքն ուժի մեջ մտնելու հետ կապված հատուկ կարգավորումներ և միայն նշում է, որ նորմատիվ իրավական ակտերն ուժի մեջ են մտնում դրանց սահմանված ժամկետներում, սակայն ոչ շուտ, քան դրանց պաշտոնական հրապարակման օրվանից, բացառությամբ այն դեպքերի, երբ օրենքով սահմանված է, որ տվյալ նորմատիվ իրավական ակտն ուժի մեջ է մտնում հրապարակվելուց հետո անմիջապես: Նորմատիվ իրավական ակտն ընդունելու իրավասություն ունեցող մարմինը պետք է նախատեսի դրա ուժի մեջ մտնելու այնպիսի ողջամիտ ժամկետ, որը օրենքի հասցեատիրոջը հնարավորություն կտա իր վարքագիծը համապատասխանեցնել սահմանված պահանջներին, ինչպես նաև այն դեպքերում, երբ սահմանված իրավակարգավորումները վատթարացնում են անձի իրավական կարգավիճակը: «Հարկային օրենսգիրք»-ը սահմանում է (հոդված 2 մաս 5), որ «նոր տեսակի հարկի կամ վճարի սահմանում, հարկի կամ Օրենսգրքով սահմանված վճարի դրույքաչափի բարձրացում նախատեսող Հայաստանի Հանրապետության օրենքները կամ Հայաստանի Հանրապետության օրենքների նման դրույթները կարող են ուժի մեջ մտնել այդ օրենքների ընդունման օրը ներառող հարկային տարվան հաջորդող հարկային տարվա սկզբից, բայց ոչ շուտ, քան այդ օրենքների պաշտոնական հրապարակման օրը ներառող ամսվան հաջորդող յոթերորդ ամսվա սկզբից»: Հենց վերը նշված պատճառով, Օրենքում սահմանված դրույթները 2021թ. հունվարի 1-ից կիրառելի լինելու համար 2020թ. մայիսի 27-ի նիստի ժամանակ ՀՀ ֆինանսների նախարարը վարչապետին խնդրում էր (դիտեք ձայնագրությունը 1 ժամ 16 րոպեից սկսած), որպեսզի նախագիծն ընդունվի հրատապության կարգով, ինչի արդյունքում ԱԺ-ն կկարողանա այն քննարկել մոտավորապես հունիսի 20-ին: Այնպես որ, պարոն Թունյանի այն պնդումը, որ իբր օրենքն ունի ոչ թե վատթարացնող, այլ մեղմացնող ազդեցություն, իրականությանը չի համապատասխանում, քանի որ հենց «վատթարացումն» էր պատճառը, որ անհրաժեշտ էր օրենքը շտապ ընդունել 2020թ. հունիսին:

Հուլիսի 2-ին «Ա1+»-ի ուղիղ եթերում քննարկման ժամանակ նշեցի, որ վերջին մեկ տարում ՀՀ կառավարությունն ամբողջությամբ փոխեց այն օրակարգը, որ քննարկվում էր: Եթե 2019թ. նոյեմբերին կադաստրի կոմիտեի այն ժամանակվա նախագահ Սարհատ Պետրոսյանը նշում էր, որ գույքահարկի դեպքում լինելու է շեմ, որից ցածր արժեքով գույքը ենթադրաբար չպետք է հարկվեր, ապա արդեն 2020թ. հունիսին կառավարությունը հարկ սահմանեց բոլոր գույքային միավորների համար, անկախ դրանց արժեքից:

ՀՀ կառավարությունը զգալիորեն փոխել է հեղափոխական օրակարգը: 2018թ. ապրիլի կեսերին բազմաթիվ մարդկանց հետ խոսակցությունների ժամանակ տպավորություն էի ստացել, որ մարդիկ փողոց են դուրս եկել (1) անարդարության հեղձուցիչ մշուշը պատռելու և (2) հանրային ունեցվածքի թալանը դադարեցնելու ու արդեն իսկ թալանածը Հայաստանի Հանրապետության քաղաքացիներին վերադարձնելու փափագով:

Հեղափոխությունից մի քանի ամիս հետո, ինչ-որ դասագրքային տեսական հիմնավորումների օգտագործմամբ սկսեց ձևավորվել բոլորովին այլ տնտեսական օրակարգ: Իհարկե, տնտեսական և հարկաբյուջետային քաղաքականություններում փոփոխություններ կարելի էր և պետք էր կատարել: 2018թ. ապրիլին մարդիկ փողոց դուրս չէին եկել բարձր տնտեսական աճ կամ ավելի շատ օտարերկրյա ուղղակի ներդրումների պահանջով:

Անցել է 2.5 տարի: Այսօր նախկինում արդարության համար ամենից շատ պայքարած և անարդարությունից ամենից շատ տուժած մարդկանց լսելով տպավորություն է ստեղծվում, որ արդարության վերականգնման հարցում նահանջ ենք ապրել: Թալանը դադարել է, սակայն տպավորություն է, որ այն դադարել է ոչ թե այն պատճառով, որ ստեղծվել են դրա դեմ պայքարելու համար անհրաժեշտ հզոր ինստիտուտները, այլ որովհետև պաշտոնյաների մի մասը վախենում է մեկ մարդուց, իսկ մնացածն ուղղակի դրա ցանկությունը և կարիքը չունի: Նախկինի թալանածից ինչ-որ մաս վերադարձվել է Հայաստանի Հանրապետության քաղաքացիներին, սակայն դա Global Financial Integrity-ի կողմից նշված Հայաստանից դուրս բերված 10 մլրդ ԱՄՆ դոլարը գերազանցող մեծության շատ չնչին մասն է:

Հայաստանի բարձրաստիճան պետական պաշտոնյաներին լսելիս տպավորություն է ստեղծվում, որ նրանք մտածում են. նախկինները վատն էին, մենք լավն ենք և հետևաբար ամեն ինչ լավ է լինելու: Հավանաբար «նորերն» ինչ որ առումներով ավելի լավն են, գոնե առայժմ: Այո նախկինները վատն էին: Սակայն նախկինները նաև կառավարման վատ մեխանիզմներ էին ստեղծել, որոնցով  «նորերը» դեռ աշխատում են:

Մնում է ափսոսանք հայտնել, որ ՀՀ Ազգային ժողովը բավարար հետևողական չէ ՀՀ կառավարության նկատմամբ վերահսկողություն իրականացնելու հարցում և հետամուտ չէ պարզելու, թե արդյոք իրեն ներկայացվող օրենքների նախագծերը անցել են օրենսդրությամբ նախատեսված հանրային քննարկում, թե ոչ: Այդպիսի ուղղակի պահանջ ՀՀ օրենսդրությունը պատգամավորներին չի ներկայացնում: Փաստորեն այդ պարտականությունը լռելյայն դրվել է հասարակական հատվածի վրա և եթե հասարակական հատվածն այն չանի, ապա կարևորագույն օրենքների նախագծերը կարող են ընդունվել և ուժի մեջ մտնել առանց հանրային քննարկում անցնելու:

Արտակ Քյուրումյան