Ովքե՞ր կանցնեն կառավարության «ֆիլտրով»․ նոր ֆինանսավորման մեխանիզմ՝ կուսակցություններին, ՀԿ-ներին ու ԶԼՄ-ներին 

6,3 միլիարդ դրամ․ այսքան գումար է վերադարձվել քաղաքացիներին 2024 թվականի սոցիալական ծախսերի փոխհատուցման շրջանակում։ Կառավարության նոր նախաձեռնությամբ՝ հարկատուները կկարողանան իրենց եկամտահարկի մի մասն ուղղել նաև կուսակցություններին, հասարակական կազմակերպություններին և լրատվամիջոցներին։ Սակայն օրենսդրական նախագիծը հստակ չի սահմանում, թե ովքեր կարող են ստանալ այդ գումարները և ինչ չափանիշներով են ընտրվելու շահառուները։ Սա լայն հայեցողություն է թողնում կառավարությանը և չլուծված հարցեր առաջացնում ֆինանսավորման թափանցիկության, հնարավոր չարաշահումների ու անձնական տվյալների պաշտպանության վերաբերյալ։

Կառավարությունն առաջարկում է օրենսդրական փոփոխություն, որով եկամտահարկ վճարողները հայտարարագրերի ներկայացման ժամանակ կկարողանան իրենց վճարած հարկի մի մասն ուղղել կուսակցություններին, ՀԿ-ներին և լրատվամիջոցներին։

«Մենք ժողովրդավարական բարեփոխումների հերթական փուլ ենք մտնում, որտեղ հասարակական կազմակերպությունները, լրատվամիջոցները, կուսակցությունները կարող են ունենալ ժողովրդական ֆինանսավորում», – կառավարության նիստի ընթացքում նախագիծը ներկայացնելիս ասել է վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանը։

Սակայն նախագծում հստակեցված չեն ֆինանսավորման հնարավոր շահառուների ընտրության չափանիշները և յուրաքանչյուր կազմակերպության համար հասանելիք գումարի սահմանաչափերը։ Կառավարությունից մի շարք հարցերի պատասխանել են, որ համապատասխան կարգավորումները սահմանվելու են կառավարության որոշմամբ։

Ո՞վ է որոշելու՝ որ կազմակերպությունները կստանան գումար

Կառավարության նիստի ընթացքում նախագիծը ներկայացնելիս ֆինանսների նախարար Վահե Հովհաննիսյանը նշել է․

«Հատկացումները կատարվելու են հետևյալ ընթացակարգով․ հարկային մարմնում ստեղծվելու են հասարակական կազմակերպությունների, լրատվական գործունեություն իրականացնող սուբյեկտների և կուսակցությունների ցանկեր, որը հարկային մարմինը հրապարակելու է։ Ցանկերում կարող են ներառվեն կառավարության սահմանած չափանիշներին բավարարող և իրենց ֆինանսական գործունեության վերաբերյալ հարկային մարմին ներկայացրած ՀԿ-ները, լրատվական գործունեություն իրականացնող սուբյեկտները և կուսակցությունները։ Ֆիզիկական անձինք եկամուտների հայտարարագիր ներկայացնելու ժամանակ էլեկտրոնային համակարգի միջոցով ընտրելու են կազմակերպությունը, նշելու են հատկացվող գումարի չափը, և պետական գերատեսչությունները կազմակերպելու են գումարի փաստացի փոխանցման գործընթացը»։

Այս հայտարարությունից պարզ է դառնում, որ կազմակերպությունների ընտրության չափանիշները սահմանելու է կառավարությունը։ Դրանցից մեկը ֆինանսական հաշվետվությունների ներկայացումն է։ Մյուս չափանիշները, սակայն, այս պահին հայտնի չեն։

Որոշակի պատկերացում դրանց հնարավոր բովանդակության մասին տալիս է արդարադատության նախարար Սրբուհի Գալյանի ելույթը։ Նա նշել է, որ ՀԿ-ներն ու ԶԼՄ-ները պետք է իրավաչափ և բարեխիղճ վարքագիծ դրսևորեն, իսկ լրատվամիջոցները «առնվազն չգործեն կեղծ լուրեր տարածելու տրամաբանությամբ»։

Գալյանի խոսքով՝ նախապատրաստվում է նաև մեկ այլ նախագիծ, որով լրատվամիջոցների համար կներդրվեն «բարեխղճության միավորներ»։

«Եվ կարծում եմ, որ մեր ԶԼՄ-ները պետք է ձգտեն այդ պահանջները բավարարել և այդպիսով, ըստ էության, դառնալ մեր քաղաքացիների համար բարեխիղճ համարվող լրատվամիջոց և հավակնել այս ֆինանսական հատկացումները ստանալուն», – ասել է նախարարը։

Այս հայտարարությունները մի շարք հարցեր են առաջացնում։ Ո՞վ է որոշելու՝ լրատվամիջոցի հրապարակումները ճշմարի՞տ են, թե՞ կեղծ։ Ի՞նչ չափանիշներով է գնահատվելու լրատվամիջոցի բարեխղճությունը, և ինչպե՞ս է ապահովվելու գնահատման անաչառությունը։

Եթե այդ գնահատման գործընթացում որոշիչ դեր ունենա կառավարությունը, ապա անհրաժեշտ են անկախության, թափանցիկության և որոշումների բողոքարկման հստակ երաշխիքներ։ Հակառակ դեպքում կա ռիսկ, որ բովանդակության գնահատումը կարող է վերածվել լրատվամիջոցների վրա ազդելու գործիքի՝ հատկապես այն դեպքերում, երբ հրապարակումները վերաբերում են հենց իշխանության գործունեությանը։

Մյուս կողմից՝ եթե քաղաքացիներն իրենք են ընտրելու ֆինանսավորում ստացողներին, առաջանում է մեկ այլ խնդիր։ Չկա երաշխիք, որ նրանք նախապատվությունը կտան մասնագիտական չափանիշներով աշխատող լրատվամիջոցներին, այլ ոչ թե անորակ, մանիպուլյատիվ, խաբուսիկ կամ քլիքբեյթ բովանդակություն տարածող հարթակներին։

Այս ռիսկերը տարբեր բնույթ ունեն, սակայն երկուսն էլ ցույց են տալիս, որ միայն ֆինանսավորման հնարավորություն սահմանելը բավարար չէ․ անհրաժեշտ են նաև հստակ չափանիշներ և չարաշահումները կանխող մեխանիզմներ։

Կառավարության հայեցողական լիազորությունների լայն շրջանակը կարող է նաև հնարավորություն տալ սահմանելու այնպիսի չափանիշներ, որոնց արդյունքում ֆինանսավորում չստանան իշխանության դիրքորոշումներին անհամապատասխան մոտեցումներ ունեցող կազմակերպությունները։ 

Միլիոնավոր դրամների բաշխման հարց է

Կառավարության նախաձեռնության ֆինանսական հնարավոր մասշտաբը փոքր չէ։

ՊԵԿ նախագահ Էդուարդ Հակոբյանի խոսքով՝ 2024 թվականի սոցիալական կրեդիտների գծով 2025 թվականին քաղաքացիներին վերադարձվել է 6,3 միլիարդ դրամ, իսկ 2025 թվականի գծով՝ մինչև այս տարվա սեպտեմբեր, վերադարձվել է 7,5 միլիարդ դրամ։

Այս գումարները վերաբերում են առողջապահական, կրթական և օրենքով նախատեսված այլ սոցիալական ծախսերի փոխհատուցմանը։ Դրանց մի մասը նոր մեխանիզմի ներդրման դեպքում կարող է ուղղվել նաև կուսակցություններին, ՀԿ-ներին և լրատվամիջոցներին։

Նախագծի շուրջ աշխատանքային քննարկումներում հիշատակվել է տարբերակ, ըստ որի՝ հայտարարագիր ներկայացնելիս յուրաքանչյուր անձ կարող է 1000-ական դրամ ուղղել երեք ուղղություններով՝ ՀԿ-ին, լրատվամիջոցին և կուսակցությանը։ Սակայն սա քննարկվող տարբերակ է, ոչ թե հաստատված կարգավորում։

Հետևաբար, այս պահին հնարավոր չէ հստակ գնահատել, թե որքան գումար կհատկացվի նոր մեխանիզմով, ինչպես կբաշխվի այն և ինչ չափով կազդի կազմակերպությունների ֆինանսական կայունության վրա։

Կառավարության ներսում էլ հարցեր կան

Նախագծի կից փաստաթղթերը ցույց են տալիս, որ դրա վերաբերյալ հարցեր են առաջացել նաև կառավարության ներսում։

Օրինակ՝ ՊԵԿ-ը դիրքորոշում է հայտնել, որ նման ծախսերը չպետք է ներառվեն սոցիալական ծախսերի շրջանակում։ Նախագիծը ներկայացնող կողմն ի պատասխան նշել է․

«Նախատեսվում է Կառավարության որոշմամբ հասարակական կազմակերպությունների և լրատվական գործունեություն իրականացնող իրավաբանական անձանց (անհատ ձեռնարկատեր) շրջանակը սահմանել այնպես, որպեսզի շահառու համարվեն առավելապես հանրօգուտ և սոցիալական նշանակության աշխատանքներ կատարող կազմակերպությունները»։

Այս ձևակերպումն ինքնին նոր հարցեր է առաջացնում։ Ի՞նչն է համարվելու հանրօգուտ կամ սոցիալական նշանակության աշխատանք, ո՞վ է գնահատելու դրա համապատասխանությունը, և ինչպե՞ս է ապահովվելու, որ նույն չափանիշները հավասարապես կիրառվեն բոլոր կազմակերպությունների նկատմամբ։

Նախագծի փաստաթղթերում մի քանի տեղերում նշվում է, որ կառավարության որոշմամբ չեն սահմանվելու առանձին ՀԿ-ների, կուսակցությունների և լրատվամիջոցների անուններով ցանկեր, այլ որոշվելու են այդ կազմակերպությունների շրջանակը և դրանց ներկայացվող չափանիշները։

Սա որոշակի հակասություն է առաջացնում ֆինանսների նախարարի հայտարարության հետ, ըստ որի՝ հարկային մարմինը հրապարակելու է շահառուների ցանկերը։

Անկախ նրանից՝ կառավարությունը կհաստատի կոնկրետ կազմակերպությունների ցանկ, թե կսահմանի դրանց ընդգրկման չափանիշները, առանցքային հարցը մնում է նույնը․ ո՞վ է որոշելու այդ չափանիշները, և ինչպե՞ս է վերահսկվելու դրանց կիրառումը։

ՀԿ-ների մտահոգությունները և կառավարության պատասխանները

Նախագծի վերաբերյալ հասարակական կազմակերպությունների ներկայացրած առաջարկներում և դիտարկումներում մի շարք հնարավոր ռիսկեր են բարձրացվել։

Օրինակ՝ «Մարդը կարիքի մեջ» ՀԿ-ն մատնանշել է, որ պետական կառույցներն ու խոշոր գործատուները կարող են աշխատակիցներին ուղղորդել՝ կոնկրետ ՀԿ-ների ֆինանսավորելու համար։

Կառավարության ներկայացուցիչները պատասխանել են․

«Պարզ չէ, թե ինչպես պետք է արգելվի նման երևույթների տեղի ունենալը։ Ընդ որում, գտնում ենք, որ նման երևույթներ, օրինակ՝ պետական մարմիններում տեղի ունենալու դեպքում դրանց իրավական գնահատական տրամադրելու հարցն այլ իրավական ընթացակարգերի շրջանակում է»։

Այս պատասխանը չի ներկայացնում կանխարգելման կոնկրետ մեխանիզմներ։ Մինչդեռ աշխատակիցների վրա գործատուների հնարավոր ազդեցությունը կարող է վտանգել ֆինանսավորման կամավոր բնույթը՝ հատկապես պետական մարմիններում կամ այն կազմակերպություններում, որտեղ աշխատակիցը կարող է կախված լինել գործատուի որոշումներից։

Հարց է առաջանում նաև, թե ինչպե՞ս են հայտնաբերվելու նման դեպքերը և ինչպե՞ս է ապահովվելու, որ աշխատակիցներն իրենց ընտրությունը կատարեն ազատորեն։

«Թրանսփարենսի Ինթերնեշնլ հակակոռուպցիոն կենտրոնն» իր առաջարկում, ըստ էության, բարձրացրել է նաև այն հարցը, թե քաղաքացիները պե՞տք է ընտրություն կատարեն իրենց և հարազատների առողջապահական ու կրթական ծախսերի փոխհատուցման և կուսակցություններին, ՀԿ-ներին ու լրատվամիջոցներին գումար ուղղելու միջև։

«Արդյո՞ք քաղաքացիները կունենան բավարար մոտիվացիա իրենց սոցիալական ծախսերի փոխհատուցման սահմանափակ միջոցները ուղղելու ոչ առևտրային կազմակերպություններին կամ ԶԼՄ-ներին, եթե դրանք մրցում են այնպիսի առաջնահերթ ուղղությունների հետ, ինչպիսիք են առողջապահությունը և կրթությունը», — նշվում է կառույցի դիրքորոշման մեջ։

Այս հարցադրումը վերաբերում է մեխանիզմի արդյունավետությանը։ Եթե քաղաքացիների հասանելի միջոցները սահմանափակ են, ապա սոցիալական ծախսերի փոխհատուցման և հանրային կազմակերպությունների ֆինանսավորման նպատակները կարող են մրցակցել միմյանց հետ։

«Հաշմանդամություն ունեցող անձանց իրավունքների օրակարգ» ՀԿ-ն էլ ուղղակիորեն մատնանշել է կառավարության հայեցողական լիազորությունների ռիսկերը։

«Օրենսդրական մակարդակում հստակ չափանիշների բացակայությունը ստեղծում է լայն հայեցողական լիազորություն գործադիրի համար, ինչը կարող է հանգեցնել քաղաքական կողմնակալության և որոշ ՀԿ-ների նկատմամբ խտրականության բացառման սկզբունքի խախտման: Առաջարկվում է Կառավարության կողմից կամայական ցանկեր սահմանելու փոխարեն օրենսգրքում ամրագրել օբյեկտիվ որակավորման չափանիշներ»։

Այս և այլ առաջարկների վերաբերյալ կառավարության ներկայացուցիչները հիմնականում նշել են, որ դրանք կքննարկվեն կառավարության համապատասխան որոշման նախագիծը մշակելիս։

Մասնավորապես, նախագծի վերաբերյալ ներկայացված պատասխանում ասվում է․

«Նախագծով առաջարկվում է սահմանել, որ հասարակական կազմակերպությունների, կուսակցությունների և լրատվական գործունեություն իրականացնող իրավաբանական անձանց (անհատ ձեռնարկատերերի) շրջանակը, դրանց ներկայացվող չափանիշները, փոխհատուցման առավելագույն չափը սահմանելու է Կառավարությունը և առաջարկները կքննարկվեն Կառավարության նշյալ որոշման նախագծի մշակման շրջանակում»։

Այսպիսով, մի շարք էական հարցերի լուծումը հետաձգվում է մինչև կառավարության որոշման մշակման փուլ։ Մինչդեռ հենց այդ որոշումից է կախված լինելու, թե ինչպես կգործի ֆինանսավորման մեխանիզմը և ինչ երաշխիքներ կունենան դրա հնարավոր շահառուները։

Քաղաքացիների քաղաքական հայացքները կարող են բացահայտվել

Նախագծի վերաբերյալ մեկ այլ կարևոր խնդիր վերաբերում է անձնական տվյալների պաշտպանությանը։

Անձնական տվյալների պաշտպանության ոլորտի փորձագետ Գևորգ Հայրապետյանը նախագծի քննարկումների ընթացքում համապատասխան դիտարկումներ է ներկայացրել։ Նրա ղեկավարած dpHUB նախաձեռնության ուսումնասիրության համաձայն՝ նոր մեխանիզմով ՀԿ-ներին, լրատվամիջոցներին և կուսակցություններին գումար ուղղելիս քաղաքացիները փաստացի ՊԵԿ-ին են տրամադրելու իրենց ընտրության մասին տեղեկություններ։

• Կուսակցություններին գումար փոխանցելու ընտրությունը կարող է բացահայտել անձի քաղաքական հայացքները կամ նախընտրությունները։
• Որոշ ՀԿ-ների ֆինանսավորումը կարող է տեղեկություններ բացահայտել նաև անձի ռասայական, ազգային պատկանելության կամ էթնիկ ծագման, կրոնական կամ փիլիսոփայական համոզմունքների, առողջական վիճակի կամ սեռական կյանքի վերաբերյալ։

Այսպիսի տվյալները կարող են վերաբերել անձնական կյանքի զգայուն ոլորտներին։ Հետևաբար, կարևոր է ոչ միայն դրանց հավաքման իրավական հիմքը, այլև հասանելիության սահմանափակումը, պահպանման ժամկետները, օգտագործման նպատակը և անձանց նույնականացման հնարավորությունը։

Հայրապետյանը ուշադրություն է հրավիրում այն հանգամանքի վրա, որ նախագծում բավարար հստակություն չկա հազարավոր քաղաքացիների մասին այսպիսի տեղեկությունների հետագա օգտագործման և պաշտպանության վերաբերյալ։

Այստեղից բխում են նաև մարդկանց քաղաքական հայացքների հիմքով թիրախավորման հնարավոր ռիսկերը՝ ինչպես ճնշումների, այնպես էլ քաղաքական արշավների ընթացքում նպատակային քարոզչության տեսքով։

Եթե տվյալները հասանելի լինեն պետական մարմիններին և հնարավոր լինի դրանք կապել կոնկրետ անձանց հետ, ապա դրանց օգտագործման հնարավորությունները կարող են դուրս գալ ֆինանսավորման վարչարարության շրջանակից։

Հետևաբար, անհրաժեշտ է հստակեցնել՝ արդյոք հարկային մարմինը տեսնելու և պահպանելու է յուրաքանչյուր քաղաքացու ընտրած կազմակերպության վերաբերյալ անհատական տվյալները, ինչ մարմիններ են հասանելիություն ունենալու դրանց, և հնարավո՞ր է արդյոք այդ տեղեկությունները կապել անձի հարկային պրոֆիլի հետ։

Սրանք ոչ թե երկրորդական տեխնիկական հարցեր են, այլ մեխանիզմի նկատմամբ վստահության և քաղաքացիների իրավունքների պաշտպանության կարևոր պայմաններ։

Ի՞նչ լուծումներ կան միջազգային փորձից

Միջազգային փորձը ցույց է տալիս, որ հնարավոր է կիրառել տարբեր մեխանիզմներ՝ նվազեցնելու գործադիր իշխանության հայեցողությունը, կանխելու գործատուների ուղղորդումը և պաշտպանելու քաղաքացիների անձնական տվյալները։

Շահառուների ընտրության հարցում որոշ երկրներում համապատասխան կարգավիճակ ստանալու պայմանները սահմանվում են օրենքով, իսկ այլ երկրներում գործում են հատուկ ընթացակարգեր՝ կազմակերպությունների համապատասխանությունը գնահատելու համար։

Օրինակ՝ Հունգարիայի և Լեհաստանի փորձը ներկայացվում է որպես շահառուների շրջանակի որոշման հարցում կառավարության հայեցողությունը սահմանափակելու հնարավոր տարբերակ։

Լրատվամիջոցների ֆինանսավորման դեպքում ևս կարևոր են անկախության երաշխիքները։ Տարբեր երկրներում կիրառվում են լրատվամիջոցների էթիկայի, ինքնակարգավորման և մասնագիտական պատասխանատվության հետ կապված մեխանիզմներ։ Դրանց նպատակն է ֆինանսավորման պայմանները կապել նախապես սահմանված, թափանցիկ և հնարավորինս անկախ գնահատվող չափանիշների հետ՝ նվազեցնելով պետական մարմինների կողմից բովանդակության գնահատման միջոցով լրատվամիջոցների վրա ազդելու հնարավորությունը։

Հայաստանում գործում է ԶԼՄ-ների էթիկայի Դիտորդ մարմինը, որին անդամակցում են Factor TV-ն և տասնյակ այլ լրատվամիջոցներ։ Factor TV-ն անդամակցում է նաև JTI միջազգային նախաձեռնությանը, որը վերաբերում է լրատվամիջոցների թափանցիկությանը, էթիկայի բարձր չափանիշներին և անկախությանը։

Այսպիսի մասնագիտական ինքնակարգավորման մեխանիզմները կարող են հաշվի առնվել ֆինանսավորման չափանիշները մշակելիս։ Սակայն կարևոր է, որ դրանց կիրառումը չվերածվի որոշակի խմբերի անդամակցությունը պարտադրելու կամ այլ լրատվամիջոցներին կամայականորեն բացառելու գործիքի։

Գործատուների կողմից աշխատակիցներին ուղղորդելու ռիսկը նվազեցնելու համար միջազգային փորձը ներառում է ինչպես իրավական պատասխանատվության, այնպես էլ կանխարգելման միջոցներ։ Օրինակ՝ Ռումինիայում ուղղորդման դեպքերից հետո որոշվել է հայտարարագրերի ներկայացումն իրականացնել առցանց՝ գործատուների հնարավոր ազդեցությունը սահմանափակելու նպատակով։

Հայաստանում ևս մեխանիզմը նախատեսվում է ներդնել առցանց։ Սակայն միայն էլեկտրոնային համակարգի առկայությունը բավարար երաշխիք չէ։ Հաշվի առնելով, որ նախորդ տարի հայտարարագրերն ինքնուրույն լրացրած քաղաքացիների ցուցանիշը ցածր է եղել, անհրաժեշտ է նաև կանխել այն դեպքերը, երբ գործատուն կամ նրա ներկայացուցիչը՝ օրինակ հաշվապահը, կարող է միջամտել քաղաքացու ընտրությանը՝ «օգնելու» պատրվակով։

Անձնական տվյալների պաշտպանության հարցում միջազգային փորձի կարևոր լուծումներից մեկն այն է, որ քաղաքացիների՝ ֆինանսավորման վերաբերյալ ընտրությունները չկապվեն նրանց հարկային պրոֆիլների հետ, և նույնականացման հնարավորությունը սահմանափակվի։

Որոշ դեպքերում քաղաքացին կարող է ինքնուրույն որոշել՝ արդյոք ցանկանում է կազմակերպությանը հայտնել, որ ինքն այդ կազմակերպությանը գումար փոխանցած հարկատուներից մեկն է։ Նման մոտեցման օրինակ է գործում Սլովակիայում։

Այս լուծումները կարող են նվազեցնել անձնական տվյալների չարտոնված օգտագործման ռիսկերը։ Սակայն դրանց արդյունավետությունը կախված է կոնկրետ տեխնիկական և իրավական մեխանիզմներից՝ տվյալների անջատ պահպանումից մինչև հասանելիության սահմանափակում և վերահսկողություն։

Հայաստանի Ազգային ժողով ներկայացված նախագծի փաթեթում այս կամ նմանատիպ երաշխիքները դեռ հստակ նշված չեն։ Պարզ չէ նաև, թե դրանցից որոնք կներառվեն կառավարության որոշման նախագծում։

Նախագիծը՝ Ազգային ժողովի քննարկմանը

Այս շաբաթ խորհրդարանում լիագումար նիստեր են, որոնց հաջորդելու են հանձնաժողովային քննարկումները։ Սպասվում է, որ նախագիծը կքննարկվի  ԱԺ ֆինանսավարկային և բյուջետային հարցերի մշտական հանձնաժողովում, որը ղեկավարում է ընդդիմադիր «Ուժեղ Հայաստան» խմբակցության անդամ Լիանա Մանուկյանը։

Եթե նախագիծն ընդունվի, ապա նոր մեխանիզմով գումարների փոխանցումը հնարավոր կլինի իրականացնել հաջորդ տարվանից՝ 2026 թվականին վճարված եկամտահարկի մասով։

Նախագծի հետագա քննարկումների ընթացքում առանցքային է լինելու ոչ միայն այն հարցը, թե քաղաքացիներին ինչ հնարավորություն կտրվի իրենց վճարած հարկի մի մասն ուղղելու կուսակցություններին, ՀԿ-ներին և լրատվամիջոցներին, այլև այն, թե ինչ երաշխիքներով է գործելու այդ մեխանիզմը։

Առանց շահառուների ընտրության օբյեկտիվ չափանիշների, որոշումների թափանցիկության, գործատուների հնարավոր ուղղորդումը կանխող միջոցների և անձնական տվյալների պաշտպանության հստակ կարգավորումների՝ նոր ֆինանսավորման համակարգը կարող է ստեղծել այնպիսի ռիսկեր, որոնք կվնասեն հենց այն կազմակերպությունների անկախությանը, որոնց աջակցելու նպատակով այն ներդրվում է։

Գարիկ Հարությունյան