Նախարարությունների միացման արդյունքում առաջացող սիներգիայի կամ դրա բացակայության մասին

No one believes more firmly than Comrade Napoleon that all animals are equal. He would be only too happy to let you make your decisions for yourselves. But sometimes you might make the wrong decisions, comrades, and then where should we be?” George Orwell, Animal Farm

ՀՀ արդարադատության նախարարությունը www.e-draft.am կայքում հրապարակել է «Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» ՀՀ օրենքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարելու մասին» օրենքի և հարակից օրենքների նախագծերը: Չնայած e-draft-ի «Հակիրճ բնութագիր» և «Հիմնավորում» էջերում նշվում է, որ օրենքների նախագծերի փաթեթը «պետական կառավարման համակարգի արդյունավետության բարձրացման» նպատակ է հետապնդում, սակայն չի ներկայացվում տվյալներ այն մասին, թե ՀՀ կառավարությունն ինչպես է չափում արդյունավետությունը: Սա  հետաքրքիր է` հատկապես հաշվի առնելով այն հանգամանքը, որ ՀՀ կառավարությունն արդեն տարիներ շարունակ զբաղված է Հայաստանում ծրագրային բյուջետավորման համակարգի ներդրմամբ, որի շրջանակներում, ի թիվս այլ հարցերի, անդրադարձ է կատարվում նաև նախարարությունների ու գերատեսչությունների գործունեության արդյունքներին ու արդյունավետությանը:

Ինչպե՞ս է ՀՀ կառավարությունը չափել պետական կառավարման համակարգի արդյունավետությունը: Ի՞նչ հետազոտությունների հիման վրա է ՀՀ կառավարությունը եկել եզրակացության, որ պետական կառավարման համակարգի ցածր արդյունավետությունը պայմանավորված է պետական կառավարման համակարգի մարմինների մեծ թվով: Այս և մի քանի այլ հարցերի պատասխանը նախագծի հիմնավորումներում չեն ներկայացվում: Թեև 2019թ. փետրվարի 15-ին ՀՀ ԱԺ կողմից հաստատված կառավարության ծրագրում կրկնվող գործառույթների և ոլորտների, պատասխանատվության մեխանիզմների անորոշության մասին է նշվում, սակայն  նախագծում չեն ներկայացվում դրանց օրինակները:

Կառավարության ծրագիրը նշում է նաև օժանդակ, սպասարկող, աջակցող և մասնագիտացված այլ գործառույթները մասնավորին արտապատվիրելու հնարավորությունը և նպատակայնությունը դիտարկելու մասին, բայց քանի որ  չի մասնավորեցնում իր տեսլականը, ապա չի բացառվում, որ առաջիկայում դրվի նախարարությունների ֆինանսական, մարդկային ռեսուրսների կառավարման, գնումների գործառույթների համար պատասխանատու ստորաբաժանումների լուծարման հարցը:

2019թ. հունվարի իր մի քանի ելույթներում վարչապետ Նիկոլ Փաշինյանը նշել էր, թե այնպես պետք է անել, որ երկու գերատեսչություն նույն հարցով չզբաղվի՝ օրինակ բերելով Տրանսպորտի, կապի և տեղեկատվական տեխնոլոգիաների ու Տարածքային կառավարման և զարգացման (այսուհետ՝ ՏԿԶՆ) նախարարություններին, որոնք ըստ նրա՝ զբաղվում են ճանապարհների հարցով: ՏԿԶՆ կանոնադրությունը, որը 2018թ. հունիսին հաստատվել է Ն. Փաշինյանի կողմից, նշում է 6 նպատակների և 12 խնդիրների մասին և դրանցից ոչ մեկը ճանապարհներին չի վերաբերում: Որպեսզի այս պնդումը համոզիչ լինի, ներկայացնեմ կանոնադրությամբ սահմանված ՏԿԶՆ նպատակներն ու խնդիրները, չնայած դա կծանրաբեռնի ներկայացվող նյութը:

ՏԿԶՆ նպատակներն են. (1) տարածքային կառավարման և զարգացման, տարածքային կառավարման և տեղական ինքնակառավարման մարմինների գործունեության արդյունավետության բարձրացումը, (2) Երևանում տարածքային կառավարման իրականացման ապահովումը, (3) տարածքային կառավարման և տեղական ինքնակառավարման միասնական տեղեկատվական համակարգի կազմակերպումը, դրա ընդհանրական շահագործմանն ու զարգացմանն ուղղված միջոցառումների իրականացման ապահովումը, (4) մարզերի և համայնքների համաչափ զարգացմանն ուղղված նորարարական և ներդրումային ծրագրերի մշակումը, (5) վարչատարածքային արդյունավետ բաժանման, պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների միջև փոխհարաբերությունների ապահովումը, (6) համայնքային ծառայության համակարգի զարգացման ապահովումը:

ՏԿԶՆ խնդիրներն են. (1) տեղական ինքնակառավարման ոլորտին առնչվող խնդիրների բացահայտում, դրանց կարգավորմանն ուղղված միջոցառումների (այդ թվում՝ իրավական կարգավորում պահանջող) իրականացման ապահովումը, (2) պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների միջև փոխհարաբերությունների ապահովումը, (3) ՀՀ մարզպետների կողմից ՀՀ սոցիալ-տնտեսական զարգացման ծրագրերի իրագործման ապահովումը. (4) ՀՀ մարզպետների գործունեության արդյունավետության բարձրացումը, (5) Երևանում տարածքային կառավարման իրականացման ապահովումը, (6) տարածքային կառավարման և տեղական ինքնակառավարման միասնական տեղեկատվական համակարգի կազմակերպման, դրա ընդհանրական շահագործմանն ու զարգացմանն ուղղված միջոցառումների իրականացման ապահովումը, (7) ՀՀ բնակավայրերում գործարարության զարգացման և ներդրումների ներգրավման համար բարենպաստ միջավայրի ապահովումը, (8) ՀՀ բնակավայրերում ենթակառուցվածքների զարգացման, ինչպես նաև միջազգային նորմերին համապատասխան աղբահանության համակարգի ներդրման ապահովումը, (9) պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների միջև փոխհարաբերությունների ապահովումը, (10) միգրացիոն քաղաքականության գործընթացների պետական կարգավորման ապահովումը, (11) ՀՀ համայնքային ծառայության համակարգի զարգացման ապահովումը, (12) ՀՀ արխիվային հավաքածուի պահպանության, համալրման, հաշվառման և օգտագործման ապահովումը:

Կհուշե՞ք, թե վերը նշված նպատակներից կամ խնդիրներից որն է ճանապարհների հետ կապված աշխատանք ենթադրում: Ի տաբերություն ճանապարհների, աղբահանության համակարգի ներդրման ապահովումը ՏԿԶՆ կանոնադրության մեջ շատ հստակ է ձևակերպված: Իհարկե, պետական ապարատում կլինեն պաշտոնյաներ, որոնք «համոզիչ» փաստարկներ կբերեն, որ պետք է հասկանալ, որ այս նպատակի կամ մյուս խնդրի տակ պետք է ճանապարհների հետ կապված աշխատանք լինի: Նախկին իշխանությունների օրոք շատ ենք լսել նման «ճարպիկ» բացատրություններ, և կարծես թե դրանք հանրությանը դուր չէին գալիս: Այնպես որ, եթե ՏԿԶՆ զբաղվել է ճանապարհների հարցով, ապա ամենայն հավանականությամբ գերազանցել է իր կանոնադրական լիազորությունները:

ՀՀ վարչապետը փորձում էր համոզել, որ կառավարության կառուցվածքային փոփոխությունների նպատակը արդյունավետության բարձրացումն է և ամենևին ոչ խնայողությունը: Բայց քանի որ արդյունավետության մասին մտքերը կոնկրետ չեն, քանի որ կառավարությունն ուղղակի չի սահմանել արդյունավետության չափման միավորը, ապա երբ գործը հասնում է կառուցվածքային փոփոխությունների շոշափելի արդյունքներին, վարչապետն ուղղակի անցում է կատարում խնայողությունների թեմային` նշելով, թե Կրթության և գիտության ու Մշակույթի նախարարությունների միացման արդյունքում ձևավորված նախարարությունը կունենա ավելի քիչ փոխնախարարներ և ավելի քիչ ծառայողական ավտոմեքենաներ, իսկ խնայված միջոցները կտրվեն արվեստի զարգացմանը: Այսինքն, թե ինչպես և որքան կբարելավվի արդյունավետությունը, կառավարությունը չի կարողանում կոնկրետ ասել (քանի որ չափողականության հարցը չի հստակեցրել), բայց թե ինչ կանի խնայված միջոցների հետ՝ արդեն որոշել է (ինչքան էլ որ վերակառուցման իմաստը փող խնայելը չէ):

Վերը նշված փաստարկները և Կառավարության կառուցվածքի առաջարկվող տարբերակը ստիպում է մտածել, որ այս բարեփոխումների ծրագիրը մշակողները հենվել են «բիզնես» մտածողության վրա: Իհարկե խնայել պետք է միշտ, թե մասնավոր, թե պետական հատվածում: Բայց եթե մասնավոր հատվածում խնայողությունը կապված է ձեռնարկության շահույթն ավելացնելու ձգտման կամ վնասները նվազեցնելու անհրաժեշտության հետ, ապա հանրային հատվածում, որտեղ շահույթ և վնաս հասկացությունները տեղին չեն, չհիմնավորված կամ վատ հիմնավորված խնայողությունների ձգտումը կարող է հանգեցնել հանրությանը մատուցվող ծառայությունների որակի վատացման:

Եթե այս վերակառուցման արդյունքում կառավարությունը հետևում է բիզնես ոլորտում փորձառություն ունեցող խորհրդատուների, ապա կարելի է ենթադրել, որ այս նախաձեռնության մշակման ժամանակ անտեսվել են տնտեսության մասնավոր և հանրային հատվածի կառավարման սկզբունքների տարբերությունները: Իզուր չէ, որ արևմտյան համալսարաններում բիզնեսի և հանրային հատվածի կառավարումը ուսուցանվում է երկու խիստ տարբեր դասընթացների շրջանակներում՝ business administration և public administration:

Չնայած գործունեության սկզբունքների տարբերություններին, կան հանգամանքներ, որոնց պետք է ուշադրություն դարձնել և հանրային և մասնավոր հատվածում միաձուլումների և կլանումների վերլուծությունների ժամանակ և հավանաբար դրանցից ամենակարևորը այդ միաձուլման արդյունքում սիներգիայի (synergy) առկայությունն է: Հանրային հատվածի դեպքում սիներգիան նշանակում է, որ երկու նախարարությունների միավորման դեպքում միավորված նախարարությունն ավելի շատ և ավելի որակյալ ծառայություններ կարող է մատուցել հանրությանը, քան երկու նախարարությունները  նախկինում տրամադրում էին առանձին առանձին: Այսինքն, Էկոնոմիկայի նախարարությունը հիմա ավելի շատ և ավելի որակյալ ծառայություններ է մատուցելու, քան նախկինում մատուցում էին Տնտեսական զարգացման և ներդրումների և Գյուղատնտեսության նախարարությունները: Արդյոք Տնտեսական զարգացման և ներդրումների նախարարությունում կա՞ն կարողություններ, որոնք կօգնեն բարելավել Գյուղատնտեսության նախարարության կանոնադրությամբ հաստատված գյուղատնտեսության տեխնիկայի օգտագործման կամ անասնաբուժության և բուսասանիտարիայի բնագավառներում պետական քաղաքականությունների մշակմանն ու իրականացմանը:

Կամ հակառակը, Գյուղատնտեսության նախարարությունում կա՞ն այնպիսի կարողություններ, որ նոր Էկոնոմիկայի նախարարությանը կօգնի բարելավել գիտելիքների տնտեսությունը և նորարարությունը խթանող միջավայր ձևավորել, կամ նպաստել բարձրարժեք ծառայություններ մատուցող ոլորտների զարգացմանը: Կառավարության ծրագրում մեծ տեղ է հատկացվում ոռոգման ոլորտին, սակայն այս օրենքի նախագծում չի ասվում, թե ինչու նպատակահարմար չէ ոռոգման համակարգերի կառավարումը տանել այն նախարարություն, որը պատասխանատվություն է կրելու գյուղատնտեսության ոլորտի համար: Իսկ միգուցե ավելի հիմնավորված կլիներ Գյուղատնտեսության նախարարությունը միացնել վերակառուցվող ՏԿԶՆ-ին, հատկապես հաշվի առնելով, որ գյուղապետերն ու գյուղացիները գյուղատնտեսության հետ կապված հարցերով ստիպված են դիմել մարզպետարաններին, որոնք շարունակելու են մնալ վերանվանված ՏԿԶՆ-ի ենթակայության ներքո և գյուղատնտեսության հետ կապված հարցերի դեպքում միջնորդի դեր են խաղալու գյուղացու և Էկոնոմիկայի նախարարության միջև:

Եթե այս առաջարկության հեղինակները գտել են իրենց նախաձեռնության արդյունքում առաջացող սիներգիան և ունեն վերևում նշված մնացած հարցերի պատասխանները, ապա ճիշտ կլիներ դրանք ներկայացնել: Պետք է լսել և հաշվի առնել հանրության կարծիքը: Թե՞ Օրուելի հայտնի հերոսի օրինակով, կառավարությունը կարծում է, որ սխալներից զերծ պահելու համար հանրությանը պետք է հեռու պահել պատասխանատու որոշումներ կայացնելուց:

Արտակ Քյուրումյան